各镇人民政府，各街道办事处，开发区管委会，无锡职教园管委会，区各办局，区直各单位：

　　《关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》已经区政府四届24次常务会议审议通过，请认真贯彻执行。

无锡市惠山区人民政府

2018年8月13日

关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

　　根据《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）、《关于进一步加强惠山区国有资产管理工作的意见》以及无锡市委市政府全面深化国有企业改革工作会议精神，现就惠山区改革和完善国有资产管理体制提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　深入贯彻落实党的十八大、十九大和十九届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

　　（二）基本原则

　　坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺区政府与区级国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。

　　坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。

　　坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

　　坚持积极稳妥。坚持积极探索、大胆创新和严谨务实相结合。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。

　　（三）总体目标

　　结合惠山区国有企业发展现状及经济转型发展需求，全力推动供给侧改革、调整杠杆结构，着手对国有企业存量债务、存量资产和经营性权益的梳理调研，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构，打造国有资产管理体制“惠山模式”，探索国有资本授权经营体制机制创新，进一步推动惠山区国有企业转型发展，实现政府投融资平台实体化经营。

　　结合省、市关于国有企业改革发展的具体要求，探索惠山区国有资本投资、运营公司的市场化发展模式，在区委、区政府指导下着手成立惠山区深化国有企业改革领导小组，由区政府主要领导牵头组织相关部门完善国企改革及转型发展的政策制定、制度设计、组织保障、授权经营等各项工作。

　　深化推进国有企业公司制改革，构建完成符合惠山经济发展特色的国有经济布局和结构，企业国有资本在基础设施、能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融投资等重要领域的形成高效集聚。

　　股份制、混合所有制成为国有企业的主要形式，上市公司、国有资本投资、运营公司明显增加，国有资产证券化率明显提升，通过特许经营权和特定收益权构建国有资本授权经营体系下的新型底层资产和基础权益。国有企业全面建立现代企业制度，公司治理规范有效，国有企业管理体制和经营机制与市场经济相融合。

　　（四）改革方向

　　坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能并提升效率。按照国有资本布局结构调整要求，加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。

　　二、推进国有资产监管机构职能转变

　　（一）进一步明确国有资产监管重点

　　加强战略规划引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。着力完善激励约束机制，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动监管企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

　　（二）进一步优化国有资产监管主体职能

　　围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，科学管理，依法放权。将区国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对区国有投资控股集团公司的整体监管，控股集团公司下属子公司的管理权利原则上归位于上一级公司，由上一级公司依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

　　（三）进一步改进国有资产监管方式和手段

　　大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。调整区国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，稳步推进建设阳光国企。

　　三、改革国有资本授权经营体制

　　（一）改组组建惠山区国有投资控股集团公司

　　主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权、经营类国有企业的经营性资产，授予特定的经营权力，以及国有资本经营预算注资等方式，对现有国有企业进行改组新建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；选择具备一定条件的区属国有独资企业改组设立惠山区国有投资控股集团公司，由该国有投资控股集团公司出资设立惠山区的国有资本投资、运营公司，以服务惠山区经济发展战略、提升产业竞争力为主要目标，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

　　（二）明确区国有资产监管机构与国有投资控股集团公司的关系

　　国有资产监管机构依法对国有投资控股集团公司履行出资人职责。区国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确国有投资控股集团公司对国有资本投资、运营公司出资及授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

　　（三）界定国有投资控股集团公司与所出资企业关系

　　区国有投资控股集团公司依据公司法等相关法律法规，对国有投资、运营公司及其他出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

　　四、明确国有企业改革目标与工作计划

　　（一）积极探索惠山区国有企业市场化发展的模式和路径

　　通过结构性设计，改组设立的区国有投资控股集团公司基于经营业务板块及具体经营业务的梳理及规划，基于股份制和混合所有制分别完善控股集团公司下属二级、三级子公司体系架构，初步形成控股集团公司以国有资本投资、运营的管理业务为核心，二级子公司统筹安排各项专业板块及行业领域的业务管理，三级子公司负责具体实施经营性行为的国有资本三级管理运营架构。

　　惠山区国有资本三级管理运营架构的运用在于重点解决国有资本投资、运营企业的董事会建设运营不规范、董事会职权落实不到位、集团管控不到位与子公司运行机制不灵活、主业发展不充分与非主业过多等问题。通过实行三级管理运营架构，区国有投资控股集团公司将发挥优化整合和功能性重组的优势，完善现代企业制度与公司法人治理结构，明确企业的市场主体身份，有效界定企业信用与政府信用在投融资领域的界限，合理区分企业主体与政府主体在业务经营领域的权利义务。在保障党和政府对国有资本运营管理的统筹安排下和宏观指导下，积极发挥市场主体的竞争性和灵活性，重点指导集团企业战略发展及各行业板块的资源配置。区国有投资控股集团公司在惠山区深化国有企业改革领导小组推荐法定代表人及高级管理人员名单，经区委组织部确认后，由惠山区人民政府任命，区国有投资控股集团公司负责战略引导二级、三级子公司的企业管理与业务管理，按照市场原则推行现代企业管理制度、人事聘任制度与薪酬绩效制度。

　　二级子公司统筹安排各专业板块及行业领域的业务管理，通过对区域经济发展水平和城市建设阶段的判断，选择适合本级子公司的主营业务，通过整合惠山区国有资产及相关资源，重点在城市开发建设、城市综合运营、产业金融服务、产业投资管理等领域配置经营性资产，并充分挖掘公益性资产的经营性权益用于二级子公司业务板块完善和发展并根据实际情况安排具体业务集群的整体上市工作，对三级子公司的具体业务开展工作起到战略引导职能，根据业务开展情况可选择整合行业性资源重点支持部分三级子公司进行证券化安排。

　　三级子公司以具体项目的实施与经营为主要内容，也可以在业务符合市场规则时，根据实际情况开展具体项目的上市工作。在实际业务层面充分发挥市场主体的角色参与到相关业务的投资、建设、运营、管理和生产活动中。

　　（二）完善公司现代法人治理结构及市场运作机制

　　根据国企改革市场化改革方向，区国有投资控股集团公司及各级子公司应建立市场化运营机制，健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权利责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律和国情区情的国有企业法人治理结构，进一步提升国有企业运行效率。

　　1．理顺出资人职责，转变监管方式。

　　（1）股东会是公司的权力机构。股东会主要依据法律法规和公司章程，通过委派或更换董事、监事（不含职工代表），审核批准董事会、监事会年度工作报告，批准公司财务预决算、利润分配方案等方式，对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督。出资人根据区人民政府授权对区政府出资企业依法享有股东权利。

　　（2）区国有投资控股集团公司不设股东会，由出资人依法行使股东会职权。以管资本为主改革国有资本授权经营体制，重点管好国有资本布局、规范资本运作、强化资本约束、提高资本回报、维护资本安全，依据股权份额通过参加股东会议、审核需由股东决定的事项、与其他股东协商作出决议等方式履行职责，除法律法规或公司章程另有规定外，不得干预企业自主经营活动。

　　（3）出资人依据法律法规和公司章程规定行使股东权利、履行股东义务，有关监管内容应依法纳入公司章程。按照以管资本为主的要求，出资人要转变工作职能、改进工作方式，加强公司章程管理，建立对董事会重大决策的合规性审查机制，制定监事会建设、责任追究等具体措施。

　　2．加强董事会建设，落实董事会职权。

　　（1）董事会是公司的决策机构，要对股东会负责，执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责。区国有控股集团公司要依法落实和维护董事会行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，增强董事会的独立性和权威性，落实董事会年度工作报告制度；董事会应与党组织充分沟通，有序开展区国有投资控股集团公司董事会选聘经理层工作，加强对经理层的有效监督。

　　（2）优化董事会组成结构。区国有投资控股集团公司的董事长、总经理原则上分设，应均为内部执行董事，定期向董事会报告工作。区国有投资控股集团的董事长原则上由区委组织部及出资人商定后确认提名人选后经区政府任命，董事长应及时向董事会和国有股东报告重大经营问题和经营风险。区国有投资控股集团公司的董事对出资人负责，接受出资人指导，其中外部董事人选由出资人商有关部门提名，并按照法定程序任命。国有全资公司、国有控股企业的董事由相关股东依据股权份额推荐派出，由股东会选举或更换，国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益；国有全资公司的外部董事人选由控股股东商其他股东推荐，由股东会选举或更换；国有控股企业应有一定比例的外部董事，由股东会选举或更换。

　　（3）规范董事会议事规则。董事会要严格实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度，平等充分发表意见，一人一票表决，建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度，保障董事会会议记录和提案资料的完整性，建立董事会决议跟踪落实以及后评估制度，做好与其他治理主体的联系沟通。董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会中应有外部董事参与。改进董事会和董事评价办法，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企业特点的考核评价体系及激励机制。

　　（4）加强董事队伍建设。开展董事任前和任期培训，做好董事派出和任期管理工作。建立完善外部董事选聘和管理制度，严格资格认定和考试考察程序，拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事，定期报告外部董事履职情况。国有独资公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推选产生。外部董事要与出资人机构加强沟通。

　　3．维护经营自主权，激发经理层活力。

　　（1）经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。

　　（2）建立规范的经理层授权管理制度，对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度和多元化的激励机制，区国有投资控股集团公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍，有序实行市场化薪酬，探索完善中长期激励机制，研究出台相关指导意见，下属二级、三级企业经理层由集团公司董事会负责推选与管理。应要积极探索推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通企业经理层成员与职业经理人的身份转换通道。

　　4．市场化业务管控模式。

　　结合各业务板块的实际情况，根据区国有投资控股集团及相关国有企业的功能定位和业务开展需要，合理搭建区国有投资控股集团及下属公司的业务管控模式，明确各级主体之间的权责划分。

　　五、协同推进相关配套改革

　　（一）落实相关配套政策

　　落实和完善区级国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策；根据实际情况设立产业培育相关政策，切实推动产业发展。切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。

　　（二）稳步推进全区的经营性国有资产集中统一监管

　　按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将区党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入区国有投资控股集团公司或其子公司。

无锡市惠山区人民政府

2018年8月13日